План:

Вопрос 1. Понятие и особенности местного самоуправления в РФ.

Вопрос 2. Конституционные принципы местного самоуправления.

Вопрос 3. Порядок формирования органов местного самоуправления.

Вопрос 4. Структура и компетенция органов местного самоуправления.

Вопрос 5. Гарантии местного самоуправления.

Вопрос 1. Понятие и особенности местного самоуправления в РФ.

Конституция Российской Федерации впервые провозгласила местное самоуправление второй (после государственной деятельности) формой осуществления публичной власти.

Местное самоуправление — это комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:

• как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства;

• как право граждан (жителей определенной территории) на самостоятельное ведение дел местного сообщества;

• как способ организации и осуществления населением власти на местах.

Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Его суть заключается в автономности, самостоятельности населения от органов государственной власти в решении местных проблем.

С одной стороны, местное самоуправление отделено от государственного управления, с другой стороны, оно тесно с ним связано. Это выражается прежде всего в том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (п. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Итак, по своей правовой природе местное самоуправление является одним из видов власти. Это власть особого рода, которая от государственной власти в полном смысле этого слова отличается следующими признаками:

• территориальной ограниченностью;

• более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями (прямое волеизъявление в виде сходов, собраний, конференций, местных референдумов, института отзыва выборных должностных лиц и т. д.);

• многообразием организационных форм осуществления местного самоуправления;

• децентрализованной формой управления, предполагающей известную самостоятельность, автономность местных органов по отношению друг к другу.

Местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население муниципального образования. Объектом управления являются вопросы местного значения.

Право граждан на местное самоуправление реализуется в различных формах в соответствии с законодательством и конкретными ситуациями.

Признавая местное самоуправление, российское государство берет на себя обязательства по его развитию и защите. Это делается путем закрепления основ местного самоуправления в Конституции и их конкретизации в специальном законодательстве и других правовых актах.

Согласно ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Учитывая лаконичность норм главы 8 Конституции РФ "Местное самоуправление", потребовалось принять ряд федеральных законодательных актов, а также законов субъектов Федерации о местном самоуправлении, в которых конкретизируются основные конституционные положения и конструируются дополнительные комплексы правовых норм, делающие концепцию местного самоуправления более конкретной и совершенной.

В каждом муниципальном образовании принимается свой устав, который должен соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов Федерации, зарегистрированный в установленном порядке. В уставе указываются: границы, состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципального образования, структура и порядок формирования указанных органов, их компетенция, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения.

Взятые воедино, названные комплексы норм (федеральные, субъектов Федерации, местные) обеспечивают каждому гражданину возможность постоянного и разнообразного участия в местном самоуправлении. Эти нормы в настоящее время соответствуют международным стандартам прав человека и гражданина в рассматриваемой сфере, однако на практике существуют значительные трудности при их полной и последовательной реализации.

Нормативным ориентиром для развития местного самоуправления в России стала Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которую Россия подписала в городе Страсбурге 28 февраля 1996 года. 11 апреля 1998 года Совет Федерации одобрил Закон о ратификации данного международного документа. Присоединение Российской Федерации к Европейской Хартии не означает стремления к унификации муниципальных систем. Речь идет о демократическом пути развития в целом, подразумевающем децентрализацию власти как основополагающего признака организации местного самоуправления. Как записано в Хартии, "местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя".

Соответствие российской модели местного самоуправления принципам Хартии выражается, в частности:

• выборностью органов местного самоуправления, включая сочетание форм прямой и представительной демократии (законодательные собрания, советы, сходы, референдумы);

• самостоятельностью принятия решений органами местного самоуправления, свободным выбором средств и способов осуществления собственной инициативы в пределах установленной законом компетенции;

• наделением полными и исключительными полномочиями представительных органов местного самоуправления, гарантией невмешательства в их деятельность вне рамок закона;

• расширением компетенции местного самоуправления (делегированием дополнительных государственных полномочий), включая передачу ресурсов для их выполнения;

• согласованием государством с органами местного самоуправления решений, связанных с регулированием некоторых отношений в сфере местного самоуправления.

Специфика реализации местного самоуправления в России заключается в том, что Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как одну из основ государственного строя, неотъемлемое условие осуществления народом принадлежащей ему власти, а также как субъективное право граждан на участие в управлении местными делами.

Вопрос 2. Конституционные принципы местного самоуправления.

Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции Российской Федерации основные начала, лежащие в основе организации и функционирования институтов местного самоуправления. К ним относятся следующие принципы.

Во-первых, самостоятельность решения населением вопросов местного значения, которая означает прямой запрет для органов государственной власти и государственных должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления.

Во-вторых, многообразие организационных форм местного самоуправления с учетом исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Действующая Конституция дала простор для свободного экспериментирования с моделями организации местного самоуправления. Пользуясь этой базовой нормой, можно было апробировать в регионах различные известные миру модели построения местного самоуправления, отобрав те, которые более всего соответствуют местным условиям и лучше всего обеспечивают реализацию задач, стоящих перед местным самоуправлением.

В-третьих, соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Принцип признания и равной защиты муниципальной собственности (наряду с частной и государственной) относится к основам конституционного строя России, закрепленным в ст. 8 Конституции РФ. Объектами муниципальной собственности могут быть земля и другие природные ресурсы. Согласно ст. 132 Конституции РФ закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Перечисленные конституционные нормы призваны обеспечить независимость экономической и финансовой базы органов Местного самоуправления, ее соответствие стоящим перед ними задачам.

В-четвертых, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, которая заключается в том, что местное самоуправление признается в качестве самостоятельного уровня власти, определенной формы демократии. Именно исходя из этого принципа определяется специфика взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также муниципальных образований между собой.

В-пятых, законность в организации и деятельности местного самоуправления. На деятельность органов местного самоуправления распространяется закрепленный в ст. 15 Конституции РФ принцип законности: "Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы".

Права и свободы человека в соответствии со ст. 18 Конституции РФ должны определять смысл и содержание деятельности органов местного самоуправления. Обеспечить соответствие деятельности органов местного самоуправления этой высокой цели призвано конституционное право граждан и юридических лиц на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов местного самоуправления.

В-шестых, гласность и учет общественного мнения в деятельности местного самоуправления гарантируют открытый характер функционирования органов местного самоуправления систематическое информирование населения об эффективности  принятых в интересах местного сообщества решений.

В-седьмых, запрет на ограничение прав местного самоуправления. Статья 133 Конституции РФ содержит расширенный перечень гарантий прав местного сообщества, включающий в себя:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

В связи с этим на государственные органы возлагаются функции обеспечения, охраны и защиты местного самоуправления. К ним, в частности, относится разработка правовой основы местного самоуправления. Законодательная деятельность государственных органов по обеспечению местного самоуправления дополняется деятельностью правоприменительной. Так, различного рода организационные мероприятия, связанные с регистрацией уставов местного самоуправления, формированием бюджетов, компенсацией дополнительных расходов, распределением собственности, установлением административных границ между муниципальными образованиями и др., обеспечивают условия для реального самоуправления и предупреждают ограничение его прав.

Неизменно присущей демократическому государству функцией является судебная защита местного самоуправления. Ее конституционное закрепление подтверждает юридический характер права на самоуправление, принадлежащего территориальным сообществам. Есть немало примеров рассмотрения судами различных инстанций, включая Верховный Суд РФ, исков, связанных с защитой прав местного самоуправления.

Вопрос 3. Порядок формирования органов местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В большинстве муниципальных образований на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избираются представительные органы. В отдельных муниципальных образованиях полномочия таких органов осуществляют собрания (сходы) граждан. Подобный порядок самоуправления предусмотрен, как правило, в уставах муниципальных образований с численностью до 500 человек (в Красноярском крае — до 1000, в Магаданской области — до 5000 человек).

На местном уровне порядок формирования представительных органов власти столь же разнообразен. В муниципальных выборах нашли отражение все три вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная. В большинстве территорий применяется исторически первая избирательная система — мажоритарная, в основе которой лежит принцип большинства: избранными считаются кандидаты, получившие установленное большинство голосов. Обычно они избираются по одномандатным, а в 28 регионах — по многомандатным избирательным округам.

В Красноярском крае и Свердловской области использовалась смешанная система, которая призвана соединить позитивные стороны мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Часть депутатов избиралась по спискам избирательных объединений, а часть — по одномандатным округам.

Конкретный срок полномочий органов местного самоуправления определяет законодатель субъекта Федерации, что закреплено в уставе муниципального образования. Срок полномочий представительных органов различен: в большинстве субъектов Российской Федерации— 4, в ряде — 2 года (Республика Мордовия, Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская, Псковская и Тверская области, Корякский автономный округ), а на некоторых территориях (Республика Татарстан и Ставропольский край) - 5 лет.

Наряду с федеральным рамочным избирательным законом субъекты Российской Федерации должны принять свои законы. В противном случае на основании  Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 года (в редакции от 22 июня 1998 года) выборы проводятся:

• при наличии правомочных представительных органов местного самоуправления - в порядке, устанавливаемом временными положениями о проведении выборов, принимаемыми этими органами;

• при отсутствии правомочных представительных органов местного самоуправления — в порядке, установленном Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, которое прилагается к упомянутому Федеральному закону;

• во всех остальных случаях дата выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом по заявлению прокурора или жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобам общественных объединений либо их региональных и местных отделений в 10-дневный срок со дня, когда получено заявление прокурора или жалоба.

Если же устав муниципального образования не принят, не вступил в силу либо им не установлен срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми (по решению суда) будут проводиться выборы. А при их отсутствии срок определяется судом и составляет два года.

Если на день вынесения решения суда о дате выборов депутатов представительного органа не принят устав муниципального образования, то в представительный орган местного самоуправления избирается то же число депутатов, которое было установлено для прежнего созыва, избранного не ранее 12 декабря 1993 года.

В случае, когда это сделать невозможно, суд определяет следующий количественный состав представительного органа местного самоуправления:

• 50 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тысяч человек;

• 30 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 200 тысяч до 500 тысяч человек;

• 20 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 50 тысяч до 200 тысяч человек;

• 10 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения от 10 тысяч до 50 тысяч человек;

• 7 депутатов — для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тысяч человек.

На практике состав представительных органов колеблется от 4 депутатов в сельских округах (например, в Читинской области) до 30 и более — в городских муниципальных образованиях.

Вопрос 4. Структура и компетенция органов местного самоуправления.

Население осуществляет право на местное самоуправление как непосредственно (местные референдумы, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан), так и через создаваемые им органы.

Органы местного самоуправления характеризуются следующими чертами:

• структура и компетенция этих органов определяются населением самостоятельно;

• обладают полномочиями на решение вопросов местного значения;

• в пределах своей компетенции издают правовые акты;

• являются юридическими лицами;

• не входят в систему органов государственной власти. При всем многообразии систем органов местного самоуправления Федеральным законом "06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года выделяются выборные органы, наличие которых признается обязательным.

Видами выборных органов местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы.

Представительный орган состоит из депутатов и имеет высокий правовой и социальный статус.

С учетом национальных, исторических, культурных традиций установлены различные названия этих органов: в городах — городские думы, в районах, улусах, волостях, сельсоветах — собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депутатов, комитеты самоуправления, муниципальные, земские собрания, волостные управления.

К компетенции представительного органа относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования; установление местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации,

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность его главы. Он избирается как непосредственно населением, так и представительным органом самоуправления из своего состава, наделяется собственной компетенцией.

Претворением в жизнь решений представительных органов местного самоуправления и местных референдумов, сходов граждан занимаются исполнительные органы, формируемые в соответствии с уставом муниципального образования и законами субъектов федерации.

Органы местного самоуправления осуществляют (в пределах, предусмотренных законодательством) собственное правовое регулирование по вопросам экономики, социального развития, охраны природной среды, общественного порядка и общественной безопасности.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и его должностных лиц (принятые в пределах их полномочий) обязательны для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также органов местного самоуправления и граждан. Эти решения могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Вопрос 5. Гарантии местного самоуправления.

Система гарантий прав местного самоуправления представляет собой совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.

В систему конституционных гарантий местного самоуправления входят:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Система специальных гарантий местного самоуправления состоит из:

• политических,

• организационных,

• материальных,

• правовых.

Политические гарантии составляют политико-правовой режим нашего государства, включающий народовластие, принцип разделения властей, идеологическое многообразие, приоритет прав личности.

В состав организационных гарантий включают самостоятельность определения структуры и компетенции органов местного самоуправления, особое положение этих органов в системе институтов власти, невключение их в иерархию органов государственной власти, недопустимость изменения границ местного самоуправления без учета мнения жителей.

К материальным гарантиям относятся признание и равная защита государством муниципальной собственности, самостоятельное распоряжение объектами муниципальной собственности, обособленность местных бюджетов, право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы.

Важное значение отводится правовым гарантиям, среди которых: право жителей органов местного самоуправления и должностных лиц предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих муниципальные права актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

О КАЧЕСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

А.В. НЕСТЕРОВ

Нестеров А.В., профессор ГУ - ВШЭ.

Основной целью административной реформы является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально- экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления. Таким образом, считается, что реформа в сфере государственного и муниципального управления зависит от повышения качества управления.

Среди десяти целей Программы административной реформы на 2005 - 2010 гг. <1> выделим те, которые непосредственно отражают рост качества государственного и муниципального управления: повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг; повышение общественного доверия к государству, обеспечение ориентации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов, оптимизацию и модернизацию административно-управленческих процессов за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты; внедрение механизмов досудебного обжалования и административной юстиции; обеспечение внедрения механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

--------------------------------

<1> О Программе административной реформы на 2005 - 2010 гг. // csr.ru.

Среди всех планируемых результатов реализация Программы позволит достичь следующих социально-экономических результатов: обеспечить рост качества жизни за счет повышения качества и доступности государственных услуг; упрочить общественное согласие за счет развития активного участия граждан и организаций, структур гражданского общества и делового сообщества в разработке и принятии решений исполнительных органов государственной власти. Таким образом, качество управления представляет собой качество взаимодействия органов исполнительной власти и управления и граждан (организаций граждан).

Среди основных интегральных показателей результативности Программы можно выделить следующие: доля опрошенных, удовлетворенных эффективностью административного регулирования деятельности субъектов рынка к уровню 2005 г.; доля общественно значимых государственных услуг, качество и доступность предоставления которых удовлетворяет потребителей; средняя величина совокупных затрат юридического лица на преодоление барьеров входа на рынок и осуществление деятельности. Анализ данных показателей показывает, что только первый показатель характеризует собственно результативность, второй показатель определяет качество государственного управления, а третий показатель характеризует экономичность результатов Программы.

Рассмотрим только один блок Программы, а именно - "Стандартизация и регламентация". В качестве основных направлений Программы по данному блоку выделяются: внедрение стандартов государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ), ориентация деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (ОИВ и ОМСУ) на интересы пользователей; разработка и внедрение административных регламентов; внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов в администрациях субъектов Российской Федерации; создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции).

Таким образом, одним из основных инструментов при реализации рассматриваемого аспекта улучшения качества управления является улучшение регламентации. При этом под государственными услугами понимаются услуги, предоставляемые гражданам и организациям непосредственно в органах исполнительной власти в связи с исполнением их полномочий. Наш взгляд на государственные услуги приведен в статье "Понятие государственной, общественной (социальной) и публичной услуги" <2>.

--------------------------------

<2> Нестеров А.В. Понятие государственной, общественной (социальной) и публичной услуги // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11. С. 22 - 26.

Вопросам качества взаимодействия государственных органов и граждан (организаций граждан), других органов власти посвящены многочисленные документы. В частности, это законы и иные нормативные правовые акты, различные программы, монографии и журнальные публикации.

К сожалению, научное сообщество, а вслед за ним и законодатели не пришли к единообразному пониманию не только нового понятия "государственная услуга", но и старого понятия "качество".

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" <3> были осуществлены теоретическое и эмпирическое исследования взаимодействия сил на "рынке" услуг органов государственной власти, связанных с властными полномочиями, которые определялись как государственные властные услуги, и их влияния на факторы спроса и предложения государственных властных услуг; разработка консьюмеристских (экономических, правовых и гражданских) механизмов влияния потребителей на предложение государственных властных услуг.

--------------------------------

<3> Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / Под ред. В.Л. Тамбовцева. М., 2005.

Центральным понятием в книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" стало понятие права индивида. Правом индивида (на что-либо (на тот или иной ресурс), действие или бездействие, возможность использования ресурса или доступ к нему и т.п. объекты) в экономической теории называют ту совокупность действий, которые индивид может осуществлять с соответствующим объектом, не ожидая (не предвидя) противодействия со стороны других индивидов. Среди этих прав выделяют права собственности.

Считается, что деятельность по установлению субъекта, объекта, характера прав собственности и степени их исключительности, а также по защите этих прав от несанкционированного доступа, т.е. совокупность действий, именуемая спецификацией прав собственности, является деятельностью, повышающей экономическую ценность благ как объектов этих прав. Одновременно эта деятельность неизбежно включает в себя элементы насилия или принуждения как "последней инстанции" в защите прав от попыток их нарушения. Отмеченные моменты и означают, что насилие (или его угроза) как компонент деятельности по спецификации прав собственности способно быть производительным, создающим стоимость (или по меньшей мере создающим условия для создания стоимости).

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" процесс оказания услуг по спецификации прав представляется как процесс функционирования рынка таких услуг. Сторона предложения на нем представлена множеством различных производителей (продавцов), предлагающих функционально однородные, но различающиеся по цене и качеству услуги спецификации, а сторона спроса - множеством индивидов и организаций, нуждающихся в обеспечении спецификации тех или иных прав. Соответственно выбор покупателем гаранта его прав - это выбор продавца товара по соотношению цены и качества предлагаемых услуг.

Мы попытаемся показать, что правообеспечительная функция власти, в том числе и по спецификации прав, не является услугой, а стало быть, не может быть рыночным элементом. То, что параллельно с легальной сферой предоставления таких продуктов власти (спецификация прав) существует нелегальный рынок услуг по спецификации прав, не говорит еще о том, что данная сфера является рынком. У этих двух видов деятельности разная природа, и это необходимо учитывать.

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" отмечается, что в соответствии с выводами современной экономической теории важнейшими функциями государства, обеспечивающими его общественную легитимность, являются производство общественных благ, то есть благ, характеризующихся, во-первых, отсутствием исключительности доступа, или неисключаемостью из потребления, что означает невозможность исключения из числа потребителей блага тех, кто не платил за него; и во-вторых, отсутствием конкуренции при потреблении блага - потребление такого блага одним человеком не ведет к сокращению потребления этого блага другими людьми - и предоставляемых государством частных благ (для которых характерна конкуренция при потреблении, но отсутствует исключительность доступа).

На наш взгляд, природа благ и услуг различается, поэтому мы придерживаемся идеи, согласно которой государство не может оказывать услуги (продавать разновидность товара) и иногда прикрываться термином "оказывать бесплатные услуги". Государство в лице своих исполнительных органов власти должно продуцировать продукты власти, т.е. бесплатно, но не безвозмездно предоставлять их гражданам и организациям, т.к. последние возместили затраты на их продуцирование в виде налогов. Блага, которые предоставляет государство, на самом деле не оказываются в виде юридически значимых услуг, т.к. граждане не заключают юридически значимый договор с органами власти. Поэтому называть некоторые продукты власти "государственными услугами" можно с большой долей метафоричности, т.к. свойство услуги (сервисности) является рыночным свойством.

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" отмечается, что услуги по спецификации прав могут оказываться потребителям с несовпадающим совокупным качеством. Параметры, определяющие это качество, подразделяются на две группы: параметры качества результата спецификации права; параметры качества процесса спецификации права. При этом авторы рассматривают качество результата спецификации права как два компонента: во-первых, это соответствие обеспеченной гарантом спецификации тем требованиям, которые предъявлял к ней потребитель; во-вторых, это уровень надежности (защищенности) титула собственности, подтверждающего проведенную спецификацию (или отдельные ее компоненты).

На наш взгляд, при анализе качества данного вида государственных услуг необходимо учитывать следующие соображения. На самом деле потребитель потребляет только процесс оказания услуги, а не сами услуги, точно так же как он потребляет продукцию, а не товар. Так называемый результат услуги и соответственно качество результата услуги представляют собой побочный продукт по услуге (по обязательствам органа, оказывающего ее). Действительно, при потере документа, удостоверяющего права субъекта, его можно восстановить, и при этом так называемое качество будет тем же. Таким образом, то, что называется результатом, нельзя отчуждать, потерять или уничтожить. Это только некоторый носитель с данными, отображающими ранее проведенный процесс. В обязательства органа, оказывающего такие услуги, входит удостоверение прав субъекта путем принятия решения, фиксации этих прав в некотором реестре и выдача документированной информации об этом. Поэтому существует только качество процесса оказания услуги, но не качество результата услуги.

Другим вопросом является надежность и защищенность. Здесь надо начинать с безопасности, но не документа, а самого процесса оказания услуги, которая выражается в безотказности, доступности и защищенности процесса, в том числе и носителей документированной информации. При этом мы различаем такие понятия, как "безопасность", "пригодность" и "качество процессов" вне зависимости от того, являются они процессами оказания услуг или нет. Нельзя включать в понятие качества, характеризуемого не только объективными, но и субъективными показателями, понятия "безопасность" и "пригодность" <4>. Если мы говорим о пригодности процесса  (например, не должно быть технических ошибок), то подразумеваем, что он полностью соответствует требованиям к операциям продуцирования, описанным в процедурах на процесс, в частности в документированной информации. В таком случае, естественно, время выполнения операций не является показателем, характеризующим качество процесса. К показателям безопасности процесса можно отнести показатели защищенности процесса от криминального воздействия на него со стороны исполнителей процесса.

Поэтому в показатели по защите процесса входят целостность, сохранность и подлинность процесса.

--------------------------------

<4> Нестеров А.В. Философия качества // Компетентность. 2004. N 1. С. 28 - 36.

Качество процесса оказания услуги фактически является рыночной характеристикой, определяющей взаимодействие услугодателя и услугополучателя (продуцента и сопродуцента). При монопольном положении услугодателя в случае оказания государственных услуг органом власти такое явление, как качество процесса оказания государственных услуг, отсутствует, т.к. не существует легального рынка государственных услуг, а стало быть, и конкуренции. В такой ситуации возможны некоторые аналоги конкуренции, в частности, различные модели соревновательности между "точками доступа". То же, что именуется "качеством", является свойством пригодности продукта, в частности время выполнения операции по спецификации прав. Естественно, возникает вопрос: а обладают ли нетоварные объекты свойством качества? Да, но тогда под качеством продукта продуцирования понимаются только объективные свойства продукта, без учета субъективного мнения потребителя. Вспомним, чем заканчивалась "борьба" за качество в Советском Союзе.

И.К. Головщинский понимает под качеством государственного управления органов исполнительной власти эффективность осуществления его административных процессов. В качестве показателей качества управления были выбраны три характеристики качества:

1) ориентированность на результат, 2) внутренняя организация деятельности, 3) взаимодействие с потребителями государственных услуг <5>. У И.К. Головщинского представлена методика оценки качества работы органов исполнительной власти субъектов РФ и результаты данной оценки по заданию МЭРТа и утверждается, что "многочисленные исследования анализа связи состояния систем государственного управления и показателей социально-экономического развития не позволили выявить прямой зависимости между ними". Из контекста становится ясно, что подразумеваются показатели качества.

--------------------------------

<5> Головщинский И.К. Результаты мониторинга качества управления на региональном уровне // csr.ru.

Обратим внимание на то, что если продукт деятельности, в том числе процесс, не соответствует требованиям в регламенте, стандарте (процедуре) на данный продукт, то данный продукт считается бракованным. Если же процедура не соответствует требованиям реальности, то считается, что менять необходимо процедуру.

Проблема качества управления должна раскладываться на три части: собственно качество управления (организации исполнения государственных услуг), качество регламентации (регламентов) и качество исполнения государственных услуг в реальных условиях. Качеству регламентации посвящена публикация "Предложения по уставу качества регламентации. Административная реформа (Europeaid/113768/D/SV/RU)" <6>, в которой утверждается, что одним из критериев качества регламентации является упрощение регламентации. На наш взгляд, просто управлять сложным объектом нельзя. Сложный объект требует сложного управления, но сложность не подразумевает беспорядок. Поэтому если сложное управление упорядочено, то оно позволяет просто управлять сложным объектом. Необходимо различать сложность структуры и сложность функций.

--------------------------------

<6> Предложения по уставу качества регламентации. Административная реформа (Europeaid/113768/D/SV/RU) // hse.ru.

В "Предложениях по уставу качества регламентации. Административная реформа (Europeaid/113768/D/SV/RU)" об этом говорится следующим образом. С одной стороны, следует упрощать законы, делать их понятными, сокращать их количество, а с другой - иметь более сильную регламентацию. В чем же проявляется такое сложно формализуемое понятие, как сила регламентации?

В данном документе предлагается базировать регламентацию на четырех принципах: хорошая базовая административная структура, оценка возможных последствий внедрения нормативных актов, осуществление консультаций и информирования, упрощение, главным образом систематизация. Предложенный подход может быть реализован через устав качества регламентации или через документ, который в России определяется в рамках ГОСТ Р ИСО 9001-2001 "Системы менеджмента качества. Требования".

Авторы данного документа выдвинули еще четыре принципа для процедур упрощения регламентации: ограничить возможность внесения законодательных инициатив до минимума, проводить систематически консультации в соответствии с определенными критериями, сделать систематическим процесс изучения возможных последствий внедрения нормативных актов, усилить контроль законодателей за деятельностью исполнительной власти.

Анализ этих двух перечней принципов показывает, что второй и третий принципы первого перечня принципов корреспондируются с третьим и вторым принципами второго перечня принципов. При этом разница заключается в различии статики и динамики.

Из рассматриваемого текста можно понять, что первый принцип первого перечня принципов реализуется путем создания сети высших государственных служащих, ответственных за вопросы качества регламентации. Первый принцип второго перечня принципов определяет подготовительный этап, с помощью которого можно повысить качество входящего материала для обсуждения при разработке (актуализации) нормативных актов.

Таким образом, фактически можно выделить следующие шесть основных принципов: упрощение, заключающееся в упорядоченности (систематизации), создание сети ответственных служащих за качество, увеличение качества входящих материалов, осуществление широкого обсуждения и учет всех основных мнений, прогнозирование последствий принятого нормативного акта, мониторинг эффективности принятых нормативных актов.

Можно сформулировать категорийную систему принципов увеличения качества регламентирования, состоящую из трех основных категорий: прогнозирования, обсуждения и мониторинга. Пересечение данных категорий по две дают еще три нижеследующие категории. Категории прогнозирования и мониторинга определяют категорию "ответственность за качество". Пересечение категорий "обсуждение" и "мониторинг" создают категорию "упрощение". Пересечение категорий "обсуждение" и "прогнозирование" - категорию "качество входного материала". Естественно, пересечение всех трех основных категорий характеризует наличие системности при принятии нормативного акта.

И.К. Головщинский отмечает, что самым распространенным механизмом управления качеством в органах исполнительной власти субъектов РФ является модель "одного окна", однако на самом деле функционирует чиновничья модель данной модели, или "одно окно с премией", т.е. с платой за услугу "одного окна". Как правило, "одно окно" устанавливается в ведомстве, имеющем право последней подписи. Поэтому "клиент" по-прежнему "бегает" по инстанциям. Существуют и другие примеры улучшения качества, например, внутренних процедур, но они не приобрели постоянного характера.

К сожалению, приводимые примеры показывают, что на самом деле качество не улучшается, а происходит элементарное упорядочение управленческих процессов или организуется его видимость, в частности уменьшение времени процесса или сокращение тарифов оплаты гражданами за предоставленные государственные услуги. Показатель качества необходимо отделять от метафоры "качество" и не подменять его другими показателями, в том числе показателем пригодности. Правообеспечительная функция органов власти не может быть заменена коммерческой функцией оказания услуг, как бы они ни назывались. Кроме того, еще отметим, что необходимо различать услуги и сервис, а стало быть, и качество услуг и сервиса, в том числе и так называемых государственных услуг и государственного сервиса (обслуживания). Например, создание "человеческих" условий ожидания в очереди для подачи заявки на государственную услугу не является услугой, т.к. заявитель хотя уже находится в правовых отношениях, но еще не взаимодействует с органом, оказывающим данную услугу.

В заключение необходимо остановиться на сущности самих государственных услуг, т.к. она определяет само управление и качество управления. Граждане обращаются в органы исполнительной власти не только за обеспечением своих прав, но и за помощью при реализации своих конституционных обязанностей. Когда мы говорим, что граждане имеют конституционные права, то подразумеваем, что они имеют право требовать определенные общественные блага, а власть обязана правообеспечить данные требования. Когда мы говорим о конституционных обязанностях граждан, то подразумеваем, что граждане обязаны их выполнять, а государство обязано помочь им в реализации их обязанностей. Когда мы говорим о законных интересах граждан, то подразумеваем, что заинтересованные лица имеют дозволение без прав и обязанностей просить (проявить свой законный интерес) о спецификации их объективных прав, которые признаются и защищаются законом. Обеспечение прав граждан и юридическая помощь в реализации конституционных обязанностей граждан не являются услугами и должны осуществляться бесплатно органами исполнительной власти, т.к. это входит в их обязанности. Другое дело, когда мы рассматриваем законные интересы. Здесь нет ни прав, ни обязанностей, поэтому установление юридического факта по спецификации прав субъекта может быть осуществлено за плату, т.к. государство не давало таких гарантий. Более сложным вопросом является вопрос, когда мы будем рассматривать совокупности правовых категорий (права, обязанности и дозволения).