| 10.1. Понятие и принципы местного самоуправления.
10.2. Местное самоуправление и государство, их взаимодействие.
10.3. Местные сообщества и кризисы государственности.
10.4. Критерии устойчивости системы «общество — государство».
10.1. Понятие и принципы местного самоуправления
Местное самоуправление — комплексный институт, являющийся разновидностью социального управления, формой народовластия, децентрализации публичной власти и самоорганизации местных жителей, взаимодействующий с государственной властью, деятельностью граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.
Конституция РФ, а вслед за ней и ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
10.2. Местное самоуправление и государство, их взаимодействие
Очевидно, что местные сообщества и государство в процессе жизнедеятельности вступают во взаимодействие. В большинстве индустриально развитых стран мира государство вступает во взаимодействие посредством органов государственной власти, а местные сообщества (со своей стороны) — посредством органов самоуправления. Разумеется, сразу встает вопрос о характере этих отношений. Местное сообщество в отношении к государству в свете теории самоорганизации представляется в роли защитника корпоративных интересов. Для обеспечения эффективной защиты этих интересов необходимо, чтобы отношения между местным сообществом и государством строились на основе принципов партнерства. Поэтому наличие в действующей Конституции России 12-й статьи, устанавливающей отсутствие непосредственной (административной) связи между органами местного самоуправления и органами государственной власти, отвечает объективной реальности и способствует развитию местного самоуправления.
С этой точки зрения местное самоуправление играет роль механизма согласования интересов местных сообществ и государства.
Справедливость последнего утверждения косвенно подтверждает зарубежный опыт. Институт местного самоуправления в большинстве европейских стран во второй половине XX века стал ведущим социальным и политическим институтом. Сегодня его главная роль в государстве заключается в том, что институт местного самоуправления, являясь по существу основным (очень эффективным) механизмом взаимодействия между местным сообществом и государством, обеспечивает согласование интересов общества (в лице местных сообществ) и государства.
Следовательно, местное сообщество представляет собой социальный механизм, структуру, посредством которой осуществляется взаимодействие общества и государства. В этом отношении местное сообщество необходимо рассматривать как наиважнейший элемент гражданского общества.
С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют роль проводника интересов государства по отношению к населению. Это не противоречит природе муниципальной власти, так как местные сообщества объективно заинтересованы в укреплении государства и в устойчивости его развития. В действительности получила достаточно широкое распространение практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает, что государство доверяет местному сообществу решать вопросы государственного значения.
Из сказанного следует, что местное сообщество, может проявлять как свойства (признаки), присущие государству, так и свойства (признаки), присущие обществу. Таким образом, управление местным сообществом, или, более точно, «местное самоуправление» носит общественно-государственный характер. Словом, в зависимости от целей местное самоуправление может материализоваться либо в виде сочетания этих двух ипостасей (государственной и общественной), либо в виде крайних вариантов, то есть только в виде общественного или государственного институтов. Реализация крайних вариантов с точки зрения теории самоорганизации значительно сужает диапазон возможностей и социально-экономическую эффективность местной власти.
Итак, одной из особенностей местного самоуправления является органическое сочетание государственных и общественных начал.
В свете теории самоорганизации совершенно по-иному видится история государств, процесс их образования и развития.
Современная сложная структура государства и соответствующая этой структуре система управления как проявление свойства социальной самоорганизации сформировались в результате длительного исторического процесса эволюции простейших форм территориального социума.
В современной литературе не принято ставить первые примитивные сообщества в один ряд с нынешними местными сообществами. Однако данное выше определение местного сообщества позволяет считать первые догосударственные социальные образования прообразом современных муниципальных образований. Их объединяет общая природа: они являются формами проявления основного свойства социальных систем — способности к самоорганизации.
Принято считать, что первые примитивные формы местных сообществ как формы самоорганизации территориальных социумов возникли задолго до появления первых государств — в начале социальной эволюции (в период первобытнообщинного строя).
На территории современной России имеется богатый опыт самоуправления, насчитывающий не менее полутора тысячелетий. Достаточно сослаться на свидетельство византийского историка VII века Прокопия, наблюдавшего жизнь современных ему славян. Он писал, что славяне «не управляются одним лицом, но издавна живут при народоправлении».
Образование российской государственности связано с развитием местного самоуправления, то есть первые государственные образования славян на Восточно-Европейской равнине возникли на основе объединения самоуправляемых сообществ. Об этом, в частности, свидетельствуют некоторые летописи, позволяющие сделать вывод о том, что вече возникло задолго до появления на Руси князей и продолжало существовать при них.
Вопрос об отношении местных сообществ и государства и формах их взаимодействия стал актуальным с появлением первых государств. Следует отметить, что многие государства образовались путем интеграционных процессов (объединения местных сообществ), а также вследствие усложнения социальных отношений внутри них.
С появлением государства роль местных сообществ в социальной системе стала резко меняться. Если до появления государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями местных сообществ, то с его образованием функции местных сообществ (или их часть) были взяты государством. При этом местное сообщество, являясь частью общества (социальной системы) и носителем его интересов, при взаимодействии с государством отчасти представляет эти интересы, то есть интересы общества в целом.
Основным содержанием исторического процесса становления и развития местных сообществ стал поиск устойчивого равновесия между местным сообществом и государством.
Как показывает исторический опыт, большинство государств (в лице органов государственной власти) имеют устойчивую тенденцию к подавлению (ограничению) самостоятельности местных сообществ, снижая тем самым их интерес к совместным действиям по обустройству территории. По существу это означает, что «местное сообщество» перестает быть таковым, так как лишается самого важного признака — наличия интереса к осуществлению совместных действий в отношении обеспечения жизнедеятельности. В конечном счете местные сообщества превращаются в сообщества с размытыми границами (в часть населения страны), по сути не имеющие собственных (осознанных) коллективных интересов по обеспечению жизнедеятельности, а значит, и мотивации к взаимодействию и сотрудничеству по этому поводу.
Исторический опыт также свидетельствует, что процесс развития, при котором государство последовательно подавляет самостоятельность местных сообществ, неизбежно заканчивается социальной революцией и сменой государственного строя. И чем жестче режим накануне, тем больше свобод получают граждане и местные сообщества в результате этой революции. Первоначальная причина — отсутствие в необходимом объеме гражданских свобод и исключительных полномочий у местных сообществ создает предпосылки для зарождения и развития государственного кризиса.
Таким образом, государственная политика в отношении местного самоуправления представляет собой на практике постоянную смену относительной свободы и ограничений. Яркие примеры этого процесса смены приоритетов дает российская история.
Приведем некоторые факты из истории городского самоуправления.
Петр I вводит городское самоуправление (в рамках городской реформы 1699 года в Москве создан орган местного самоуправления — Бурмистерская палата), но император не доверяет местным органам и в конце своего правления значительно сужает их полномочия.
Екатерина II расширяет права городов в части самоуправления посредством издания «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской Империи» (1785 год).
Павел I отменил многие указы Екатерины II, в том числе упразднена «Жалованная грамота…».
Александр I восстановил в силе «Городовое положение» 1785 года.
Указанные факты свидетельствуют о постоянной смене приоритетов в государственной политике в отношении местного самоуправления. Такие же смены приоритетов можно наблюдать и на многочисленных примерах новейшей истории России. Однако остается открытым вопрос, отражает ли эта политика (политика смены приоритетов) объективные закономерности исторического процесса социального развития или она продиктована преимущественно субъективными факторами.
10.3. Местные сообщества и кризисы государственности
Рассмотрим кризисы государственности с точки зрения системного подхода.
Природа системных кризисов различна: одни являются следствием эволюции системы, и в этом процессе кризисы необходимо рассматривать как предвестники перехода системы в новое качество; другие — следствием воздействия внутренних и внешних негативных факторов, направленных на сужение пространства устойчивого существования системы или степеней ее свободы, что приводит к необходимости обновления системы. Если выход на новое качество развития в силу каких-либо причин невозможен, то система разрушается полностью. Эти общие закономерности жизненного цикла систем относятся и к государству.
Одной из особенностей кризисных явлений в государственных образованиях является их слабое внешнее проявление, то есть от момента принятия «неправильных» государственных решений до реального проявления кризиса может пройти значительное время. В этих условиях затруднено установление реальных причинно-следственных связей. Иногда проходят столетия, прежде чем кризис, спровоцированный определенным фактором, заявит о себе.
Например, до настоящего времени идут споры о реальных последствиях деятельности Петра I. В частности, по мнению А. Казинцева, современные российские проблемы берут свое начало со времен правления Петра I, который, как известно, отличался насаждением централизованного управления и упрочением абсолютной власти (особенно в конце своего правления).
Более вероятным представляется, что государственный кризис провоцируется несколькими факторами, среди которых есть определяющие и второстепенные.
Одним определяющих является фактор, связанный с нарушением баланса интересов между государством и местным сообществом.
Природа подобного кризиса легко объяснима, определяющим его параметром является критический объем полномочий (минимальный и максимальный), который местное сообщество готово реализовать добровольно в инициативном порядке, действуя в собственных интересах.
Современные местные сообщества в состоянии реализовать вполне определенный объем полномочий — обеспеченный ресурсами (материальными и социальными). В случае превышения этого объема полномочий часть общественно необходимых дел в государстве просто не будет выполняться, то есть государство в целом не обеспечивает решение государственных задач и выполнение социальных обязательств.
Если же часть местных полномочий государство берет на себя, то есть, другими словами, местные сообщества отстраняются от решения собственных вопросов, то, очевидно, действия государства не будут оптимальными с точки зрения удовлетворения потребностей местного сообщества.
Это состояние, как правило, неустойчиво и достаточно быстро принимает крайние формы централизации власти (в виде тоталитаризма, авторитаризма, военной диктатуры и др.). Через некоторое время эта неудовлетворенность населения достигнет некоторого критического состояния, и социальный взрыв — самое мягкое, что может ожидать государство в этом случае.
При всем разнообразии форм протекания государственных кризисов, связанных с излишней централизацией и подавлением самостоятельности местных сообществ, при более внимательном их рассмотрении можно выделить наиболее общие моменты, которые являются своеобразными сигналами о том, что в стране нарушен баланс интересов общества и государства.
Если государство по тем или иным причинам противодействует развитию самостоятельности местных сообществ, или, другими словами, препятствует проявлению самоорганизации в форме территориальных социальных систем, то самоорганизация как неотъемлемое (объективное) свойство социума может найти выход в образовании теневых общностей.
Поэтому одним из проявлений кризисных явлений, связанных с подавлением самостоятельности местных сообществ, является криминализация сферы экономических отношений на территории местных сообществ, вплоть до криминализации всего «муниципального хозяйства».
Криминализация из экономической сферы неизбежно распространяется и на сферу политическую, после чего резко возрастает вероятность принятия решений, не совместимых с интересами местного сообщества. Доверие к власти со стороны населения падает, растет социальная напряженность.
Если криминализация достигает критических размеров, то далее, как следствие, социальная напряженность приобретает крайние формы выражения — гражданского неповиновения, что, как правило, приводит к социальному взрыву и смене государственного строя.
Ожидаемой реакцией центральных властей на развитие событий по описываемому выше сценарию может быть еще большая централизация полномочий в органах государственной власти, что создает благоприятную почву для формирования тоталитарного режима правления.
Тоталитарный режим при определенных условиях (например, при угрозе внешней агрессии) может на некоторое время задержать развитие кризиса. Однако при этом режиме существенно снижается экономическая эффективность, что требует перемещения государственных ресурсов из социальной сферы в сферы, не имеющие прямой социальной отдачи (для обеспечения государственной безопасности).
Далее кризисные явления нарастают как снежный ком. Сворачивание «социального пространства» влечет за собой замедление процессов социального развития, а в предельных случаях приводит к уничтожению интеллектуального потенциала нации. За утратой интеллектуального ресурса неизбежно следует утрата суверенитета страны, сначала по существу, а потом и формально. В этой ситуации смена государственного строя становится неизбежной.
Какой же тактикой руководствоваться в целях преодоления кризиса с сохранением государства или, по крайней мере, целостности страны?
В период кризисов государство укрепляется тем, что сбрасывает с себя часть полномочий на нижние уровни управления. Это приносит эффект только тогда, когда переданные полномочия подкрепляются полномочиями по формированию доходных частей местных бюджетов (включая неналоговые источники). Оставив за собой общегосударственные функции и, прежде всего, контроль за соблюдением законодательства, государство может обеспечить выход из кризиса с сохранением государственного строя.
Разрешение кризиса (с позитивным или негативным для государства исходом) неизбежно наступает и, если государство не извлекает исторических уроков, кризисы могут повторяться. Такого рода кризисы, обусловленные подавлением самостоятельности местных сообществ, неоднократно повторялись, особенно ими богата история России.
Неизбежность возникновения кризисов на определенной стадии социального развития связана с отсутствием демократических традиций, а также эффективных социальных механизмов, гарантирующих местным сообществам статус субъектов социально-экономического развития.
Из этого следует вывод: развитие местного самоуправления в интересах государства просто необходимо (однако этот интерес не всегда осознан). Для придания процессу развития местного самоуправления поступательного характера нужны определенные гарантии. За свою историю человечество наработало такие механизмы. Гарантиями, в частности, могут быть государственные законы и международные договоры.
В свете процесса взаимодействия местных сообществ и государства история мировой цивилизации видится как история поиска равновесия между обществом (в том числе в лице местных сообществ) и государством на различных этапах социального развития человека. С этой точки зрения Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в 1985 году, следует рассматривать как определенный итог поиска механизма согласования интересов общества и государства.
В целом на сегодняшний день европейская цивилизация нашла такой механизм в виде современной модели местного самоуправления (закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления).
Таким образом, основная «государственная» задача органов местного самоуправления — это обеспечение согласования интересов общества в лице местных сообществ и государства. Тем самым местное самоуправление придает дополнительную устойчивость государственному строю. Государство без местного самоуправления неустойчиво. Отсутствие самостоятельности у местных сообществ неизбежно приводит к государственным кризисам с возможной сменой государственного строя.
С этой точки зрения местное самоуправление является необходимым условием устойчивого развития государства.
10.4. Критерии устойчивости системы «общество — государство»
Итак, местное самоуправление необходимо — это требование обусловлено объективными причинами. Однако, «сколько» местного самоуправления должно быть в государстве, иными словами, каким объемом полномочий должны наделяться местные сообщества? До настоящего времени не выработано каких-либо универсальных критериев, которые позволили бы осуществить количественную оценку «доли местного самоуправления» в государстве.
Некоторые перспективы в этом отношении, по-видимому, связаны с применением принципа субсидиарности, в соответствии с которым права и интересы личности имеют приоритет перед правами любой общности, а права и интересы ранее образованной и близкой к личности общности имеют определенный приоритет перед правами и интересами более крупной общности или общности более высокого уровня.
В соответствии с принципом субсидиарности местное сообщество должно иметь приоритет по отношению к региональным структурам и государству. На этом основании должна строиться и система вложенных хозяйственных комплексов, и компетенция уровней управления. Все вопросы, которые наиболее эффективно (в интересах личности и местного сообщества) могут быть решены на местном уровне, должны относиться к компетенции местного сообщества.
Однако до настоящего времени неизвестны примеры использования принципа субсидиарности для количественной оценки соотношения государственных и местных полномочий.
На сегодня наиболее распространенной количественной характеристикой устойчивости социальной системы остаются бюджеты. Но пока непонятно, каким должно быть оптимальное соотношение бюджетов и, соответственно, какой должна быть доля местного самоуправления в оптимальном (устойчивом) государстве. Опираясь только на бюджетные показатели, вероятно, не удается осуществить строгий сравнительный анализ бюджетных систем различных стран с точки зрения оптимальности государственного устройства.
Необходимо отметить, что в решении вопроса об оптимальном распределении полномочий очень многое зависит и от решения некоторых вопросов, что традиционно относят к сфере идеологии. В частности, на распределение и объем полномочий местных сообществ будет в значительной степени влиять соотношение долей государственного и частного капитала.
Если доля частного капитала больше государственной (вариант государственного развития США), то, очевидно, социальные вопросы будут решаться преимущественно за счет частного капитала. В этом случае неизбежна коммерциализация социальной сферы со всеми вытекающими последствиями (падение нравственности, морали, рост преступности и др.).
В случае, если в государстве преобладает доля государственного капитала (вариант государственного развития стран Европейского Союза), то социальные услуги осуществляются преимущественно государством и муниципалитетами, что также имеет свои недостатки и преимущества. Какому варианту государственного развития отдать предпочтение? Приоритеты должны устанавливаться лидерами нации на основе государственной идеологии, разрабатываемой с учетом национальных особенностей и традиций. Рациональных аргументов здесь нет — это вопрос ценностных ориентаций нации. | 
