7.1. Государственная служба: правовые основы. Понятие, система, принципы

В настоящее время государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:

— Российской Федерации;

— федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов субъектов РФ;

— органов государственной власти субъектов РФ, иных государ­ственных органов субъектов РФ;

— лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий субъектов.

Таким образом, современное российское законодательство исхо-дит из трактовки понятия «государственная служба» в узком смысле. Работа в государственных организациях уже не рассматривается как государственная служба. Это обычная наемная работа, не имеющая ничего общего с государственной службой. Статус лиц, которые ее выполняют (учителя, врачи, профессорско-преподавательский состав образовательных учреждений высшего профессионального образования и др.), определяется главным образом трудовым законодательством. Спе­циальное законодательство о государственной службе на них не распространяется. Напротив, в советский период государ­ственного строительства в России находящимися на государственной службе считались все те, кто, во-первых, занимался нефизическим трудом, а во-вторых, получал свое вознаграждение из бюджетных средств.

Следует отметить, что в рамках работы по реформированию государственной службы в России до сих пор продолжаются дискуссии о перспективах распространения на работников государственных учреждений бюджетной сферы статуса государственных служащих. Речь идет прежде всего о придании соответствующего статуса врачам и учителям. Вопрос ставился и на официальном уровне.

Для государственной службы большое значение имеет ее видовая классификация. Она была известна и в дореволюционной России, где Табель о рангах всех чинов 1722 года предусматривала чины воинской, статской и придворной службы.

Анализ российского законодательства позволяет провести научную видовую классификацию государственной службы по двум основным критериям:

1) в зависимости от уровня осуществления государственной власти и федерального государственного устройства России;

2) в зависимости от правового положения государственного слу­жащего.

Классификация государственной службы в зависимости от уровня осуществления государственной власти федеративного государственного устройства. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государ­ственная власть в стране осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Закономерно поэтому, что существуют федеральная государственная служба и государственная служба субъектов РФ. Деление государственной службы на федеральную и субъектов РФ первоначально было нормативно закреплено в ч. 3 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Позднее оно было подтверждено в Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Если говорить о федеральной государственной службе, то согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ она находится в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральная государственная служба неоднородна, она включает:

— федеральную государственную гражданскую службу;

— военную службу;

— правоохранительную службу.

Учеными-юристами и специалистами-практиками ставится вопрос о выделении в качестве самостоятельных также других видов федеральной государственной службы, например дипломатической или службы в Банке России. Наконец, на стадии подготовки Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» отдельные российские парламентарии предлагали также выделить Федеральную государственную медицинскую службу, Федеральную государственную социальную службу, Федеральную государственную педагогическую службу. Однако эти предложения не были поддержаны большинством депутатов Государственной Думы. Тем не менее работа по уточнению видов федеральной государственной службы требует продолжения.

Государственная служба субъекта РФ включает в себя только его государственную гражданскую службу. Согласно ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ. В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» четко определены случаи, когда субъекты федерации имеют право принимать свои законы и иные нормативные правовые акты по вопросам государственной гражданской службы (ст. 8; ч. 2 ст. 10; ч. 5 ст. 12; ч. 6 ст. 20; ч. 12 ст. 46; ч. 4 и 12 ст. 50; ч. 7 ст. 51; п. 7—9 ч. 1 ст. 52; п. 3 ст. 53; ч. 5 ст. 63; ч. 8 ст. 64; ст. 65; ч. 3 ст. 66). Что касается организации государственной гражданской службы субъектов федерации, где за регионами признается вся полнота прав, то определения того, что сама по себе есть эта организация, в законе не содержится. Видимо, речь идет о наименованиях должностей гражданской службы, определении их места в служебной иерархии и др. Думается, было бы правильно четко определить в законе, что есть организация государственной гражданской службы субъекта федерации.

Также имеются достаточные основания ставить вопрос о выделении правоохранительной службы субъекта РФ. Конституция РФ (ч. 1 ст. 132) устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Следовательно, органы местного самоуправления могут иметь самостоятельные формирования, осуществляющие охрану общественного порядка и дей­ствующие на основании законодательства субъекта РФ, на территории которого расположено муниципальное образование. Думается, выделение наряду с государственной гражданской службой субъекта РФ также его правоохранительной службы нуждается в скорейшем юридическом оформлении, тем более что новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме вступила в юридическую силу на всей территории Российской Фе­дерации 1 января 2006 года.

В зависимости от правового положения государственного служащего можно выделить две разновидности государственной службы. Это гражданская государственная служба и милитаризованная (военизированная) государственная служба. Данная классификация имеет общетеоретическое значение.

Государственная гражданская служба имеет ряд особенностей. Дело в том, что само понятие «государственная гражданская служба» в современном российском законодательстве нормативно закреплено недавно. В ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государ­ственная гражданская служба определяется как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную дея­тельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных госу­дарственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что она регламентируется не только специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правовую природу, но отчасти продолжает регулироваться законодательством о труде. Согласно ст. 73 Фе­дерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным федеральным законом. Например, материальная ответственность гражданского служащего будет по-прежнему регулироваться соответствующими нормами ТК РФ.

Государственная гражданская служба осуществляется в Адми­ни­страции Президента РФ, аппарате Правительства РФ, аппаратах палат Федерального Собрания РФ, органах государственной власти субъектов РФ и других государственных органах. Государственная гражданская служба еще только начала юридически и организационно обосабливаться. Необходимо проделать значительную работу по подготовке подзаконных актов, принятие которых вытекает из положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации». Некоторые из них уже изданы, например указы Президента РФ от 30 мая 2005 года № 609 «Об утверждении Положе-ния о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», от 18 июля 2005 года № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих», от 1 февраля 2005 года № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Другие еще предстоит издать. Важней­шими среди них являются проекты указов «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы и о квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности» и «Об утверждении Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе». Что касается государственной гражданской службы субъекта РФ, то к ней относится только его государственная гражданская служба. Речь идет о службе в государственных органах субъекта РФ. Это могут быть аппараты законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ, их конституционных (уставных) судов и др.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба — понятие собирательное. Оно объединяет военную и правоохранительную службу. В законодательстве нормативно оно не определено, но широко используется в юридической науке (введено в оборот и исследуется профессором Д. Н. Бахрахом). Милитаризованная (военизированная) государственная служба имеет несколько разновидностей. Она включает в себя военную службу, службу в государственных органах, осуществляющих правоохрану (органы внутренних дел, таможенные органы, органы прокуратуры и др.).

Особенностью милитаризованной (военизированной) государственной службы является то, что для нее характерны высокая степень централизации и жесткая дисциплина, более строгая иерархичность по­строения, наконец, повышенные требования к состоянию здоровья и физической подготовке служащего. Все разновидности милитаризованной государственной службы регламентируются исключительно федеральным законодательством. Субъекты РФ не имеют права принимать нормативные правовые акты в данной области. Несмотря на многие, и при этом весьма существенные, особенности правового регулирования различных разновидностей милитаризованной (военизированной) государственной службы, все они устанавливаются не иначе как на основании и в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2).

Милитаризованная (военизированная) государственная служба регламентируется нормами права значительно полнее и обстоятельнее, чем государственная гражданская служба. Как правило, каждая разновидность милитаризованной (военизированной) государственной службы имеет собственное, юридически оформленное законодательство. Например, военная служба регулируется федеральными законами от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и от 28 марта того же года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», служба в органах внутренних дел — Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» и Положением о службе в органах внутренних дел, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 года № 4202-I, служба в таможенных органах — Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации». Кроме того, в развитие положений, содержащихся в названных законодательных актах, уже принят объемный массив подзаконных правовых актов. В рамках мероприятий по реализации Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 года разработан проект федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации», который по состоянию на октябрь 2004 года включал в себя 109 статей, объединенных в восемь глав. В результате должен быть принят единый нормативный правовой акт, регулирующий государственную службу во всех правоохранительных структурах государства (органы внутренних дел, таможенные органы, органы прокуратуры и др.).

Еще одной характерной чертой, которая отличает милитаризованную (военизированную) государственную службу, является более ярко выраженное по сравнению с государственной гражданской службой корпоративное начало, тесно связывающее между собой военнослужащих и служащих других милитаризованных (военизированных) разновидностей государственной службы.

В юридической науке также предлагается классифицировать государственную службу исходя из принципа разделения властей. На этом основании выделялась государственная служба соответственно в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. Такое деление представляется надуманным, так как не имеет под собой веских правовых оснований. Ход реформирования государственной службы в России это убедительно подтверждает. Более того, в результате реформы государственной службы в государственных органах по закону могут быть учреждены должности государственной службы различных видов (ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»).

В юридической литературе отмечалось, что государственная служба основывается на общих принципах деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и некоторые специальные принципы. С развитием законодательства о государственной службе они постепенно оформились в виде правовых норм. Первоначально в основу организации государственной службы была положена система основополагающих идей, облеченных в форму правовых норм и закрепленных в ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» как принципы государственной службы. Позднее определенное уточнение эти принципы нашли в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Там законодатель уже говорит не просто о принципах государственной службы, а о принципах построения и функционирования государственной службы:

● федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

● законность;

● приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред­ственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

● равный доступ граждан к государственной службе;

● единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

● взаимосвязь государственной и муниципальной служб;

● открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

● профессионализм и компетентность государственных служащих;

● защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Однако закон не уточняет, какие из перечисленных принципов относятся к построению, а какие к функционированию системы государ­ственной службы.

Исключительное значение имеет принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы. Его реализация позволит подходить ко всем видам государственной службы с единых позиций. В результате неизбежно произойдет определенное сближение между видами государственной службы, что особенно важно применительно к сближению гражданской службы с военной и правоохранительной. Также хотелось бы отметить закрепление принципа общественного контроля за государственной службой. В постсоветской России происходит интенсивное формирование и укрепление структур гражданского общества. Без конструктивного диалога между государ­ством и гражданским обществом невозможно создать эффективную государственную службу, обеспечивающую реализацию функций государства в интересах личности и общества.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования государственной службы, учитывающие их особенности. Например, Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 4) закреплены принципы «стабильности гражданской службы» и «доступности информации о гражданской службе».

7.2. Государственный служащий: признаки и классификация

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу; военную службу и правоохранительную службу. Государственная гражданская служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы в Российской Федерации» государственный служащий — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета. При этом в качестве нанимателя такого служащего выступает Российская Федерация. И, соответственно, государственный гражданский служащий субъекта федерации — это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы в субъекте федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств его бюджета. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета. В данной ситуации нанимателем гражданского служащего выступает только субъект федерации.

На государственную службу вправе поступать граждане РФ, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. При этом специальным федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государ­ственную службу, иные условия контрактов, заключаемых с ними, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия. Государственная гражданская служба — это вид государ­ственной службы, представляющий собой профессиональную служебную дельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, смещающих государственные должности ее субъектов.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации» определяет следующие специальные принципы осуществления государственной гражданской службы:

● приоритет прав и свобод человека и гражданина;

● единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Феде­рации;

● равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

● профессионализм и компетентность гражданских служащих;

● стабильность гражданской службы;

● доступность информации о гражданской службе;

● взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

● защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов федерации в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. При этом выделяются следующие категории должностей:

● руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

● помощники (советники) — должности, учреждаемые для содей­ствия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный период, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

● специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

● обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Кроме того, должности гражданской службы подразделяются на группы — высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности гражданской службы.

При этом должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы; должности категории «специали­сты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы; должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должность гражданской службы, замещаемая гражданским служащим, определяет его классный чин:

● замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы присваивается классный чин гражданской службы «действительный государственный советник Российской Федерации» 1, 2 или 3-го класса;

● замещающим должности главной группы — государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

● замещающим должности ведущей группы — советник государ­ственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

● замещающим должности старшей группы — референт государ-ственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса;

● замещающим должности младшей группы — секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса.

В зависимости от категорий и групп должностей гражданской службы к ним предъявляются соответствующие квалификационные требования, связанные с уровнем профессионального образования, стажем гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажем (опытом) работы по специальности, профессиональными знаниями и навыками, необходимыми для исполнения должностных обязанностей. Таким образом, в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей граждан­ской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования; в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей граждан­ской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

Особого внимания заслуживает вопрос определения статуса гражданских служащих. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» граждан­ский служащий — это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий может осуществлять свою профессиональную служебную деятельность в соответствии либо с актом о назначении на должность, либо со служебным контрактом, при этом он получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Статус гражданского служащего определяется совокупностью его служебных прав, обязанностей и ограничений, перечень которых установлен вышеназванным федеральным законом.

На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным законом. Предельный возраст пребывания на гражданской  службе — 65 лет.

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Цель конкурса — оценить профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы и их соответствие установленным квалификационным требованиям к означенной должности.

При поступлении на государственную гражданскую службу со служащим заключается служебный контракт, то есть соглашение между органом государственной власти и гражданином, поступающим на гражданскую службу, либо гражданским служащим о прохождении гражданской службы или о замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются взаимные права и обязанности его сторон, он может быть заключен на неопределенный срок или же с указанием конкретного срока его действия (в этом случае контракт расторгается по истечении срока его действия).

По соглашению сторон служебный контракт может быть расторгнут в любое время:

— представителем нанимателя — при несоответствии служащего замещаемой должности гражданской службы;

— по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заклю­чением;

— вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации и в других случаях.

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность, граждан на воинских должностях в Вооруженных силах Российской Феде­рации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Военная служба осуществляется в Вооруженных силах РФ, во внутренних войсках МВД России, в органах ФСБ России и пограничных войсках, в воинских формированиях МЧС России и в иных воин­ских формированиях нашей страны.

Прохождение военной службы осуществляется:

● гражданами — по призыву или в добровольном порядке (по контракту);

● иностранными гражданами — по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, в воинских формированиях и органах.

Правовую основу военной службы составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», иные федеральные законы и российские нормативные правовые акты в области обороны, воинской обязанности, военной службы и статуса военнослужащих, а также международные договоры Российской Федерации.

Призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе; граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера. Такие граждане имеют статус военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

От призыва на военную службу освобождаются граждане, признанные негодными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья; проходящие или прошедшие военную службу в Рос­сийской Федерации; проходящие или прошедшие альтернативную гражданскую службу; прошедшие военную службу в другом государ­стве; имеющие предусмотренную государственной системой аттестации ученую степень кандидата наук или доктора наук; являющиеся сыновьями (родными братьями) военнослужащих, погибших (умерших) в связи с исполнением ими обязанностей военной службы, и граждан, проходивших военные сборы, погибших (умерших) в связи с исполнением ими обязанностей военной службы в период прохождения военных сборов.

Не подлежат призыву на военную службу граждане, отбывающие наказание в виде обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, ареста или лишения свободы; имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение преступления; в отношении которых ведется дознание либо предварительное следствие или передано в суд уголовное дело.

Закон определяет категории лиц, которые имеют право на отсрочку от призыва на военную службу. В частности, к ним относятся граждане, признанные временно не годными к военной службе по состоянию здоровья; граждане, занятые постоянным уходом за нуждающимися в нем родственниками и супругами (если они по закону обязаны содержать указанных граждан); граждане, имеющие ребенка, воспитываемого без матери, имеющие двух и более детей или ребенка в возрасте до трех лет; граждане, обучающиеся по очной форме обучения в учреждениях среднего и высшего образования, и т. д.

Помимо вышеуказанного федерального закона правовую основу призыва на военную службу составляют федеральные законы от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 6 февраля 1997 года № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы без­опасности в Российской Федерации» и другие законы.

Порядок прохождения военной службы определяется федеральными законами, Положением о порядке прохождения военной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Срок военной службы для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, устанавливается до 18 месяцев; для военнослужащих, окончивших государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, проходящих военную службу по призыву,— до 9 месяцев; для военнослужащих, имеющих воинское звание офицера и призванных на военную службу,— до 24 месяцев; для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту,— на срок, указанный в контракте о прохождении военной службы.

Став военнослужащим, гражданин занимает воинскую должность, ему присваивается воинское звание, соответствующее штату воинской части, органа военного управления, иного военного учреждения или организации.

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, которая представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и класс­ные чины.

Специальный законодательный акт, который предусматривал бы общую регламентацию правоотношений, связанных с прохождением правоохранительной службы,— единую для всех субъектов ее осуществления,— на сегодняшний день отсутствует. Действующие в данной области правовые нормы рассредоточены по различным отраслевым законам и подзаконным актам. Среди законодательных актов, определяющих порядок правоохранительной деятельности и, в частности, порядок прохождения службы в российских правоохранительных органах, можно назвать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ), Таможенный (от 28 мая 2003 года № 61-ФЗ) и Налоговый (ч. 1 от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ) кодексы Российской Федерации, федеральные законы от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах», от 27 мая 1996 года № 57-ФЗ «О государственной охране», от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц право­охранительных и контролирующих органов», от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», от 21 декабря 1994 го­да № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и Закон РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции».

Несмотря на определенные различия в правовом регулировании правоохранительной деятельности и правоохранительной службы, которые осуществляются различными уполномоченными органами, все виды этих органов объединены рядом общих родовых признаков.

Во-первых, органы и учреждения, осуществляющие правоохранительные функции, преследуют своей деятельностью одну цель — обеспечить безопасность, законность и правопорядок, вести борьбу с преступностью, защищать права и свободы человека и гражданина.

Во-вторых, должностные лица, состоящие на правоохранительной службе, наделяются весьма широким кругом специальных полномочий, сопряженных с реализацией мер принудительного характера, которые выражаются в возможности применения физической силы, оружия, в использовании специальных систем связи и техники, с производством контрольно-надзорных мероприятий, с применением мер уголовной, административной, должностной ответственности и т. п.

В-третьих, правоохранительным органам присуще наличие внешней атрибутики и системы специальных знаний.

И, наконец, в-четвертых, как правило, для сотрудников правоохранительных служб устанавливается особая персональная ответственность, жесткая дисциплинарная система и особые правила отчетности.

7.3. Прохождение государственной службы

В юридической науке прохождение государственной службы обычно определяется как совокупность юридических фактов (событий и действий), с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение общественных отношений на государственной службе. С недавних пор оно получило нормативное закрепление. Согласно ч. 5 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» прохождение государственной службы включает в себя: назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие мероприятия в соответствии с данным федеральным законом, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Это могут быть, например, повышение квалификации и профессиональная переподготовка государственного служащего, привлечение его к дисциплинарной ответственности и поощрение и др.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле государственного служащего. Как правило, оно ведется кадровой службой соответствующего государственного органа. В отдельных случаях предусмотрен иной порядок. Например, личные дела заместителей федерального министра, назначаемых Правительством РФ, ведет не кадровая служба министерства, а соответствующее подразделение Департамента Управления делами Правительства РФ. Порядок ведения личных дел государственных гражданских служащих определен в Указе Президента РФ от 30 мая 2005 года № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела». Сведения, содержащиеся в личном деле государственного служащего, за исключением тех, что по законодательству могут быть опубликованы, например сведения о доходах и имуществе, которое является объектом налогообложения, являются конфиденциальными. За их разглашение виновные могут привлекаться к дисциплинарной и иной ответственности. Озна­комление государственного гражданского служащего с документами личного дела осуществляется кадровой службой государственного органа не реже одного раза в год. Личное дело ведется в одном экземпляре. При переводе гражданского служащего на должность граждан­ской службы в другом государственном органе его личное дело передается в государственный орган по новому месту замещения должности государственной гражданской службы. В случае увольнения с государ­ственной гражданской службы личное дело служащего продолжает храниться кадровой службой государственного органа в течение 10 лет со дня увольнения с гражданской службы, после чего передается в архив.

На современном этапе государственного строительства в России существуют два способа замещения должностей государственной службы: назначение и конкурс.

Назначение является наиболее упрощенным и распространенным на практике способом замещения должности государственной службы. Например, на государственной гражданской службе путем назначения замещаются все должности государственной службы категории «помощники (советники)». По сравнению с другими способами замещения государственных должностей назначение имеет упрощенную форму. В государственном аппарате назначение является доминирующим способом замещения должностей государственной службы. В рамках реформы государственной службы были расширены возможности замещения должностей государственной службы, прежде всего гражданской службы, путем назначения.

Конкурс является наиболее эффективным из известных в мире способов замещения должностей на государственной, главным образом государственной гражданской, службе.

Конкурс на замещение вакантной должности обеспечивает право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. Это право предусмотрено непосредственно ч. 4 ст. 32 Кон­ституции РФ. Кроме того, среди общих прав государственного служащего закреплено право на участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности государственной службы.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе; ст. 22) закрепляется возможность поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы по конкурсу. Конкурс исключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия Установленным квалификационным требованиям к этой должности.

По результатам отбора конкурсная комиссия большинством голосов принимает решение в пользу того или иного кандидата на должность, которое является основанием для издания руководителем государственного органа акта о назначении на государственную должность. Часть 12 ст. 22 Закона о государственной гражданской службе предусматривает, что положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента РФ. Такое положение утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года № 112.

При поступлении на государственную гражданскую службу гражданин предъявляет:

● заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы;

● собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы 667-р, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 года;

● паспорт;

● трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

● страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

● свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;

● документы воинского учета — для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

● документ об образовании;

● сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

● в отдельных случаях с учетом условий прохождения граждан­ской службы, установленных Законом о государственной гражданской службе, другими федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, может предусматриваться необходимость предъявления иных документов.

Государственная служба требует от лица компетентности и высокого профессионализма. На государственной гражданской службе в число квалификационных требований к должностям включаются требования:

1) к уровню профессионального образования (с учетом категории группы должностей гражданской службы);

2) к стажу (опыту) работы по специальности;

3) к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования к стажу (опыту) работы по специальности обусловлены объективной потребностью иметь на государ­ственной службе кадры, обладающие достаточным опытом и навыком практиче­ской работы. Особенностью квалификационных требований, предъявляемых к государственным служащим, является то, что они в решающей степени зависят от группы, к которой отнесена должность. При этом соблюдается правило: чем выше должность, тем более квалифицированным и подготовленным должен быть тот, кто ее замещает. Квалификационные требования по стажу и опыту работы по специальности для федеральных государственных служащих (имеются в виду только гражданские служащие) пока установлены Указом Президента РФ от 30 января 1996 года № 123. По высшим должностям государ­ственной службы — стаж государственной службы на главных государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет; по главным — стаж государственной службы на ведущих государственных должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; по ведущим — стаж государственной службы на старших государственных должно­стях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет; по старшим — стаж работы по специальности не менее трех лет. По младшим должностям государственной службы требования к стажу и опыту работы по специальности не предъявляются. После вступления в силу указа Президента РФ о денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих квалифицированные требования к стажу государственной гражданской службы будут определяться Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 года № 1131. Субъекты РФ устанавливают применительно к их органам вла­сти квалификационные требования по стажу (опыту) работы по специально­сти самостоятельно, законом субъекта федерации.

Наконец, наряду с уровнем профессионального образования, стажем (опытом) работы по специальности государственному служащему объективно необходимы профессиональные знания и навыки. Например, могут предъявляться требования к уровню знания иностранного языка, наличию навыков работы на компьютере, в том числе умение пользоваться Интернетом, и др.

Гражданин поступает на государственную службу по контракту. В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином:

— на неопределенный срок;

— на определенный срок;

— на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Поступление гражданина на государственную службу юридически оформляется локальным правовым актом, например приказом или распоряжением по государственному органу о назначении на государ­ственную должность государственной службы. При поступлении может устанавливаться испытательный срок продолжительностью от трех месяцев до одного года. Продолжительность испытательного срока определяется руководителем, назначающим на должность, и указывается в акте о назначении. Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что служащий принят без испытания. Следует отметить, что испытательный срок может устанавливаться централизованно. Так, для лиц, которые назначаются на должность государственной гражданской службы Правительством РФ (например, заместитель федерального министра, председатель государственного комитета и его заместители), устанавливается испытание сроком на три месяца.

Государственный служащий для реализации должностных полномочий наделяется необходимыми правами и несет обязанности. Их объем и содержание производны от компетенции того государственного органа, в котором он замещает государственную должность. Права и обязанности в решающей степени зависят от уровня замещаемой должности в должностной иерархии, а также от структуры аппарата государственного органа и распределения обязанностей между руководителями, которое в нем существует.

В юридической науке права и обязанности государственных служащих принято делить на общие и специфические. Общие права и обязанности в равной мере имеют все государственные служащие независимо от вида государственной службы и группы замещаемой государственной должности. Если говорить о государственной гражданской службе, то они как его основные права и обязанности закреплены непосред­ственно в Законе о государственной гражданской службе, соответственно в ст. 14 и 15. Среди основных прав гражданского служащего можно, в частности, выделить его права:

● на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

● на проведение по его заявлению служебной проверки;

● на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

● на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государ­ственного органа;

● на должностной рост на конкурсной основе.

Если говорить об основных обязанностях, то гражданский служащий обязан:

● соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

● исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Россий­ской Федерации;

● поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

● соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены упомянутым выше Законом и другими федеральными законами. Следует отметить, что права и обязанности государственных служащих тесно и неразрывно связаны друг с другом, характеризуются органическим единством, когда права предоставляются для обеспечения возможности исполнять обязанности и, наоборот, обязанности дают возможность реализовывать права.

Наряду с общими государственные служащие имеют специальные права и обязанности, которые обусловлены особенностями вида государственной службы и должностного положения. Эти права определяются либо непосредственно в законе, либо в подзаконных, в том числе локальных, правовых актах. В последнем случае это может быть распределение обязанностей между руководителем государственного органа и его заместителями (должностные инструкции и др.).

Процедура аттестации условно складывается из двух этапов: организационного (подготовительного) и основного (оценочного), то есть собственно аттестации. Первый этап является подготовительным. Для проведения аттестации правовым актом государственного органа формируется аттестационная комиссия. Ее количественный и персональный состав, а также порядок работы утверждаются руководителем государственного органа, принимающим решение о назначении на должность или об освобождении от должности государственного служащего, подлежащего аттестации. Согласно ч. 10 ст. 48 Закона о государственной гражданской службе в состав аттестационной комиссии должны включаться независимые эксперты (представители научных и образовательных учреждений, других организаций), число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа ее членов.

Не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации в аттестационную комиссию представляется мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем. Отзыв должен содержать мотивированную оценку профессиональных и личностных качеств, результатов служебной деятельности аттестуемого. Кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить государственного служащего с предоставленным отзывом о его служебной деятельности. При этом аттестуемый вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также свое несогласие с представленным отзывом.

Второй этап может быть признан основным. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В случае его неявки на заседание комиссии без уважительных причин государственный гражданский служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности. Заседание аттестационной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее членов. Комиссия принимает решение тайным или открытым голосованием в отсутствии аттестуемого простым большинством голосов. При равенстве голосов аттестуемый государственный служащий признается соответствующим замещаемой должности гражданской службы.

Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист, с которым государственный служащий знакомится под расписку. Аттестационный лист готовится в одном экземпляре. Он подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем, членами аттестационной комиссии и хранится вместе с отзывом на государственного служащего в его личном деле.

На государственной гражданской службе в результате аттестации служащему дается одна из следующих оценок:

● соответствует замещаемой должности гражданской службы;

● соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

● соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

● не соответствует замещаемой должности гражданской службы.

Дисциплинарная ответственность государственного служащего — важное средство обеспечения режима законности и дисциплины в государственном аппарате. Дисциплинарная ответственность следует за нарушения, не являющиеся общественно опасными, и наступает в порядке подчиненности. Данный вид юридической ответственности сочетает в себе моменты взыскания и воспитания. Общие положения, касающиеся дисциплинарной ответственности государственного служащего применительно ко всем видам государственной службы, которые предусмотрены Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федера-ции», нормативно не закреплены. В законодательстве о каждом из видов государственной службы содержатся соответствующие нормы. К примеру, в Законе о государственной гражданской службе вопросам дисциплинарной ответственности посвящены ст. 57 и 58. В отношении военнослужащих применяются нормы Дисциплинарного устава Воору­женных сил Российской Федерации, который утвержден Указом Прези­дента РФ от 14 декабря 1993 года № 2140. Хотелось бы специально отметить, что государственные служащие милитаризованных видов государственной службы (военнослужащие и служащие правоохранительной службы) несут дисциплинарную ответственность в особом порядке, на основании специального дисциплинарного законодательства. Кроме того, за абсолютное большинство административных правонарушений их привлекают также к дисциплинарной, а не к административной ответственности, как остальных граждан. Согласно ст. 2.5 КоАП РФ военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламен-тирующими порядок прохождения службы в указанных органах. Напри­мер, прохождение службы в органах внутренних дел осуществляется на основании Положения о службе в органах внутренних дел, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 года № 4202-I.